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    檢察日報:平臺反壟斷破局
    發布時間:2021-04-20  來源:檢察日報
      調查4個月后,阿里巴巴集團“二選一”案有了結果。4月10日,國家市場監督管理總局公布處罰決定書,責令阿里巴巴集團停止濫用市場支配地位行為,并處以其2019年中國境內銷售額4557.12億元4%的罰款,計182.28億元。同時向該集團發出行政指導書,要求其全面整改,并連續3年向國家市場監督管理總局提交自查合規報告。
      
      大動作不斷
      
      182.28億元,是中國反壟斷法實施以來開出的最大罰單。
      
      兩天后,上海市市場監管局通報,依法對互聯網餐飲外送平臺上海食派士商貿發展有限公司實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰。該公司被處以其2018年銷售額3%的罰款,合計人民幣116.86萬元。
      
      4月13日,國家市場監督管理總局會同中央網信辦、國家稅務總局召開互聯網平臺企業行政指導會,百度、騰訊、滴滴、京東、拼多多、美團、字節跳動、攜程等34家互聯網平臺企業代表參加。會議要求,各平臺企業要在1個月內全面自檢自查,逐項徹底整改,并向社會公開《依法合規經營承諾》,接受社會監督。市場監管部門將組織對平臺整改情況進行跟蹤檢查,整改期后再發現有平臺企業強迫實施“二選一”等違法行為,一律依法從重從嚴處罰。
      
      此前,2020年12月,國家市場監督管理總局依法對阿里巴巴投資收購銀泰商業股權、閱文集團收購新麗傳媒股權、豐巢網絡收購中郵智遞股權3起未依法申報違法實施經營者集中案作出行政處罰決定,分別處以50萬元罰款。
      
      社區團購也沒有逃過。3月3日上午,國家市場監督管理總局公布,因實施不正當價格行為,橙心優選、多多買菜、美團優選、十薈團、食享會5家社區團購企業被處罰。其中食享會被處以50萬元罰款,其余4家分別被罰150萬元。
      
      近日,浙江省市場監督管理局上線“浙江公平在線”系統,聚焦平臺經濟領域壟斷及不正當行為。首期監測范圍覆蓋重點平臺20余家,平臺內經營者1萬余家,重點品牌500余個,商品10萬余個。
      
      早有征兆
      
      強迫實施“二選一”、濫用市場支配地位、實施“掐尖并購”、燒錢搶占“社區團購”市場、實施“大數據殺熟”、漠視假冒偽劣、信息泄露以及實施涉稅違法行為,這些平臺經濟發展過程中出現的問題,早已引起不少人大代表、政協委員、專家學者的關注。
      
      全國人大代表、廣東國鼎律師事務所主任朱列玉觀察到,互聯網企業通常采用價格補貼的方式搶占市場。他認為這種競爭模式會給市場帶來種種不利影響。首先,價格補貼競爭的結果往往是“勝者”獲得高度的市場壟斷地位。其次,價格補貼戰會擾亂正常的市場經濟秩序,嚴重侵害該類市場中的中小型經營者利益。而且,有些互聯網企業在價格戰后如果缺乏良好的經營能力或者出現資金鏈斷裂的情形而導致崩盤,其不利后果往往會由社會大眾來承擔。
      
      全國人大代表、中國電視劇編劇工作委員會副會長趙冬苓連續3年在全國兩會上提交關于反壟斷的建議。她認為,一旦某企業形成壟斷地位,只會依靠壟斷地位去追求高額利潤,而忽視自身的創新,不利于其在國際上競爭,最終消費者權益也會受損。
      
      監管層也一直在釋放加強反壟斷的信號。2020年12月11日,習近平總書記主持召開中共中央政治局會議。會議要求,要強化反壟斷和防止資本無序擴張。之后召開的中央經濟工作會議,將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年經濟工作中的八項重點任務之一。今年1月31日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建設高標準市場體系行動方案》同樣強調,加強平臺經濟、共享經濟等新業態領域反壟斷和反不正當競爭規制。2021年2月7日,國務院反壟斷委員會印發《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》,旨在預防和制止平臺經濟領域壟斷行為,促進平臺經濟規范有序創新健康發展。
      
      在全國政協委員、山西省工商聯副主席昝寶石看來,中央接連出臺反壟斷政策及多次進行強化反壟斷表態,顯示反壟斷“強監管”時代已經到來。
      
      平臺反壟斷難在哪
      
      反壟斷法被喻為“經濟憲法”,但此前一直被質疑在互聯網領域“長不出牙齒”,執法能力跟不上平臺經濟發展速度。
      
      判定一個企業是否構成壟斷,首先要界定“相關市場”,才能確定經營者是否具有市場支配地位、是否有濫用行為?!暗诨ヂ摼W平臺經濟中,相關市場界定并不簡單。由于規模經濟是平臺經濟的重要特征,不同行業的最優市場結構不同,同行業在不同發展階段的最優市場結構也不同?!比珖舜蟠?、重慶璞雨為科技創新中心執行董事高鈺指出,互聯網壟斷和數據壟斷共生,針對數據治理是互聯網反壟斷的重要方向?;ヂ摼W巨頭掌握的海量數據導致其容易“濫用市場支配地位”,但是數據的權益、數據的管理、數據的保護等議題尚未得到根本解決。
      
      此外,全國人大代表、云南建廣律師事務所主任張慧提到,相關反壟斷規則具有一定的局限性和滯后性。
      
      對此,全國人大代表、上海社會科學院研究員張兆安建議在市場監督管理部門增加執法人員的數量,有條件的可以建立專業執法隊伍。
      
      “還可以通過公開招投標的方式借助外部經濟學分析公司、市場調查機構開展工作?!壁w冬苓補充道。
      
      司法領域,有關反壟斷的民事訴訟案件訴期長、舉證難、勝訴少。2017年,繼向原國家工商總局舉報未果后,京東一紙訴狀將阿里告上法庭,認為阿里脅迫商家“二選一”的做法涉嫌濫用市場支配地位。這起電商巨頭“世紀爭霸”案,僅管轄權之爭就在北京和杭州之間拉鋸數年,一路打到最高法,最終判由北京高院審理。2020年11月24日至26日,該案在北京高院進行不公開質證,終于進入實質性審判階段。
      
      個案引領
      
      關于阿里案,國務院反壟斷專家委員會成員、中國政法大學副校長時建中撰文稱,由于平臺經濟及其競爭行為的特殊性,對于相關市場的科學界定、市場支配地位的綜合認定、違法行為的依法取證、競爭效果的充分分析、行政處罰寬嚴相濟的權衡,反壟斷執法機構需根據平臺經濟的發展狀況、發展規律和自身特點,結合案件具體情況,強化競爭分析和法律論證,增強反壟斷執法的針對性和科學性。
      
      國家市場監督管理總局公布的行政處罰決定書中詳細論證了“相關市場”和“濫用市場支配地位”的依據。國家市場監督管理總局在該案中將相關市場界定為中國境內網絡零售平臺服務市場,并認為阿里在相關市場中具備支配地位。
      
      國家市場監督管理總局認為,無論以平臺服務收入還是平臺商品交易額計算,阿里的市場份額均超過60%,相關市場高度集中;強調阿里通過制定平臺規則、設定算法等方式,決定平臺內經營者和商品的搜索排名及其平臺展示位置,對其經營具有決定性影響;此外,還認定阿里在關聯市場有顯著優勢,包括物流、支付、云計算等領域也進行了相關布局。
      
      阿里提出支付和社會化物流等快速發展,大大降低了行業新競爭者準入門檻等抗辯理由,但未被采納。
      
      隨后,國家市場監督管理總局指導互聯網企業合規的做法也符合不少人大代表的期待。
      
      此前曾有不少代表建議通過樹立互聯網領域典型案例來打擊、抑制惡性競爭和壟斷行為。
      
      高鈺認為,典型案例對社會有重大啟示作用,監管方可以依法履行職能;平臺方能認識到發展中存在的問題,明確下一步整改方向;消費者應當獲得相應的權益保障。同時執法要注意尺度和邊界問題,以鼓勵創新和保護平臺各方參與者的權益為政策目標,避免從不監管、松監管的極端,走向過度監管、過嚴監管的另一個極端。
      
      反壟斷法修改
      
      針對代表委員提出的反壟斷法滯后問題,全國人大常委會工作報告顯示,反壟斷法修改已列入今年的立法計劃。
      
      時建中曾參與反壟斷法起草,他接受媒體采訪時建議,做一個幅度適中的修改,突出重點,抓住必修之處。第一,在總則部分明確競爭政策的基礎性地位,并將公平競爭審查制度法律化,為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用夯實法律基礎。第二,因應數字經濟的特點,增設壟斷協議、濫用市場支配地位、不當經營者集中的典型樣態和必要考量因素。第三,梳理我國反壟斷執法經驗和迫切要求,使之法律化。第四,堅持反壟斷執法的中央事權,設立派出機構,完善執法體制。第五,以加大違法成本為導向,完善反壟斷法的法律責任制度。
      
      張兆安建議增加更多數字經濟領域的法律條款內容,增加超級平臺的新型基礎設施地位條款,賦予其公平合理無歧視的平臺義務。他提到,2020年12月,歐盟推出《數字市場法(草案)》,以引入賦予提供核心平臺服務的平臺中間人角色,并明確規定其公平合理無歧視的平臺義務,建議我國在具體制度上可以借鑒這一條款,更好促進平臺經濟健康創新發展。高鈺也持同樣的觀點。
      
      高鈺表示,如果一個大平臺已經涉及人們生活的方方面面,那么它就已經不再只是一個簡單的企業平臺,而是說明它已經具備了社會屬性。因此,這樣的大平臺應該更開放,技術應該更加中立。并且,所有類別信息對所有人都應該公平地開放,而不是區別對待。
      
      張慧從數字經濟規制、調查程序、寬大制度、安全港規則、縱向壟斷協議認定等方面提出修改建議。第一,回應數字經濟等新業態新模式的監管問題,進一步規范平臺競爭,改進反壟斷執法、加大執法力度、提高違法成本。第二,完善調查程序,規范行政機關的調查行為,確保最終調查結果的準確性和行政處罰決定的有效性。第三,明確寬大制度適用行為對象,排除縱向壟斷協議的適用。減少執法機構自由裁量空間,減少執法機構自由裁量權,提高反壟斷執法效率,降低反壟斷執法成本。第四,通過設置安全港規則,減少政府對企業并購的行政干預,推進國民經濟的戰略性調整和擴大對外開放。第五,修改縱向壟斷協議認定原則,從法律層面根本解決行政執法和司法審判差異的問題。第六,反壟斷法的修改,還應當充分考慮與其他基本法律以及相關法規的銜接,構建全面協調的反壟斷法律體系。
      
      誰來保護消費者
      
      反壟斷法已生效近13年,消費者在反壟斷糾紛中維權索賠仍極為困難。趙冬苓建議,通過修法為遇到取證困難的原告消費者提供幫助,同時為消費者權益保護組織開展公益訴訟創造條件;在處罰決定中加入向交易相對人,尤其是消費者作出賠償的事項,同時對參與決策或實施限制競爭行為的高管、控股股東建立問責機制。
      
      張兆安、高鈺、朱列玉等代表建議由檢察機關提起公益訴訟。朱列玉提出,當前我國反壟斷體系以行政執法為主,在訴訟制度方面對抗市場壟斷行為只能作為私益訴訟提起,消費者和小商戶無論在證據收集還是訴訟負擔上都無法與壟斷企業抗衡,公共利益難以得到維護。檢察機關作為社會公共利益的代表,可以通過提起公益訴訟方式保護公共利益。
      
      檢察機關已經在這方面有所嘗試。2020年初,貴州省黔西縣某甲網絡餐飲平臺代理商要求黔西縣多家網絡餐飲經營者只能接受其一家提供的平臺服務。如果餐飲經營者堅持在某乙或其他網絡餐飲平臺經營,某甲網絡餐飲平臺將對其作下線處理,或提高服務費收取標準、下調星級指數、通過技術手段限制交易,強制商家在某甲和某乙之間進行“二選一”,以此方式排擠競爭對手。
      
      2020年4月,黔西縣檢察院經群眾舉報獲悉該案線索后,依法立案進行調查核實。檢察機關經審查認為,本案中的“二選一”行為既破壞了公平競爭的市場秩序,也損害了網絡餐飲經營者和消費者的合法權益,侵害了社會公共利益。2020年5月28日,黔西縣檢察院向縣市場監督管理局發出行政公益訴訟訴前檢察建議,督促該局對縣某甲網絡餐飲平臺代理商涉嫌實施不正當競爭行為查證后依法處理,對轄區內網絡餐飲平臺存在的不正當競爭違法行為開展全面排查整治。
      
      黔西縣市場監督管理局收到檢察建議后,隨即召開專題會議研究部署,成立專項執法調查組展開調查。2020年6月12日,對某甲網絡餐飲平臺代理商開展行政約談,送達行政告誡書,要求其對照《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國電子商務法》等相關法律法規盡快自行整改,并督促某甲、某乙等網絡餐飲平臺代理商共同簽訂了《關于促進黔西縣網絡餐飲服務經營健康有序發展的聯合聲明》。
      

      2020年6月底,黔西縣檢察院開展跟進監督,對涉案平臺企業及部分商戶和消費者進行回訪,并調查了解平臺商戶上線情況,確認某甲網絡餐飲平臺代理商已經取消“二選一”相關不合理限制。為鞏固治理成效,黔西縣檢察院聯合縣市場監督管理局對轄區內網絡餐飲平臺企業開展守法合規培訓。(周蔚


          (轉自人民網>>法治動態

    責任編輯:云鵬
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